地方融資收緊倒逼城投轉型：政府色彩難剝離 市場化路徑待探討
“城投存在的目的就是為了給地方政府融資，即使名義上的身份脫離了，必須作為公司運作，但是他的性質決定了其資產、項目、收入全靠政府給，所以不管怎么脫離，背后的政府信用還在。”上海財經大學公共政策與治理學院副院長鄭春榮對記者表示。
城投這一事物可以說是我國不健全的財政體制下的特有產物，隨著財政體制不斷改革，城投所擔任的角色越來越尷尬。銀監會融資平臺名單數據顯示，截至2017年底，全國有11734家城投平臺。自財政部開始收回融資平臺的政府融資職能后，平臺以市場化轉型的名義退出名單就成為常態，2010年以來共有2500家左右融資平臺退出名單。
43號文之后，2017年是對地方融資監管最為嚴格的一年。據記者了解，在從地方政府和金融機構不同的方面對地方融資予以限制之后，地方平臺尤其是中小平臺以及相關的金融機構、類金融機構壓力頗大。高壓之下，地方平臺確實有不少轉型動作，最典型的做法就是整合當地的基礎設施資產，宣稱轉型為‘城市綜合運營商’或‘地方金控平臺’等大型控股公司，但不少業內人士對記者表示，把資產裝進去，實際上還是為了將報表做得符合審批要求，換湯不換藥。
“監管上的總體思路一直沒有變化，即剝離城投的政府性質，轉型為公司法人市場化運作，但這么多年下來很難說實際效果有多大，地方融資平臺存在的根本就是為地方政府投融資，這與市場化轉型本身就是相悖的。根源上的解決途徑還是要推進地方國企改革，引進外資、民營股東。”上海地區一位財政專家對21世紀經濟報道記者如此表示。
城投平臺的“前世今生”
城投平臺這一事物源自1994年分稅制財政體制改革，這一改革使得地方政府陷入了“事權大、財權小”的局面，為了解決地方基礎設施建設等資金缺口，只好借助政府投融資平臺，以公司名義向銀行等市場主體籌資，當時城鎮化正邁開步子，各地急需進行基礎設施建設，但是財稅體制改革加上舊《預算法》下，地方政府不列赤字、不得發行地方政府債，巧婦難為無米之炊，以城投公司作為投融資平臺承擔地方基礎設施建設任務的模式在全國范圍內普及開來。
在2008年金融危機后中央出臺的4萬億刺激方案中，地方政府承擔了其中的2.82萬億，刺激方案沒有立馬見效，中央繼續鼓勵投資建設。2009年，央行和銀監會明確發文鼓勵地方政府組建投融資平臺，發行企業債、中期票據等融資工具。扶持政策之下，融資平臺遍地開花，銀監會數據顯示，2009年一年全國新增融資平臺2000多家，而此前的17年（第一家城投平臺成立于1992年）全國新成立的融資平臺總數才6000多家。與此相應，城投債發行規模發生了類似的變化，據wind數據統計，2008年還只有546.3億元的城投債凈融資額到2009年飆升至2804.6億元。
2010年以前可以說是城投公司的輝煌時光，隨著中央政府對城投平臺的監管態度由“鼓勵扶持”演變為“規范限制”，尤其是2014年43號文和隨后的新《預算法》實施，城投公司由此走上了漫漫轉型路。
據業內人士向記者介紹，城投平臺的轉型無非兩個方向，即“商業類”和“公益類”，具體而言，一個是通過改革和重組使其成為一個市場化的企業進行運行，絕大部分的城投平臺屬于這類情形；另外一個模式是成為一個特殊目的實體，專門做政府公益項目，和政府財政百分之百捆綁在一起。
高壓下的“轉型”
地方平臺宣布轉型市場化公司的積極性與監管施壓的力度高度相關。2014年后以及當前均是城投平臺討論轉型的高峰期。
2014年，馬鞍山市城市發展投資集團有限責任公司更名為江東控股集團有限責任公司，成為我國首個地方城市投融資平臺轉型的案例。同年，亳州建設投資集團有限公司更名為建安控股，市政府將當地的藥都地產、交投公司、公交公司、文旅公司、保安公司及安源檢測線公司資產注入其下。其他地區的平臺轉型過程也大多類似，即將城市基礎設施建設各個板塊的資產整合到一個大的控股集團旗下。
“雖然不好說全國有多少家城投平臺是合理的，但是在現在這個形勢下，整合兼并在未來幾年內會大面積推進的，中小平臺尤其是那些沒有經營性資產只作為融資的‘殼’平臺只有退出或被兼并整合。”聯訊證券董事總經理李奇霖對21世紀經濟報道記者表示。
據記者了解，在經歷了去年對地方融資收緊的多項政策后，金融機構紛紛開始調整對地方融資平臺的準入門檻。一家大型上市金融機構人士對記者透露，在2017年這些文件下發之后，現在評估地方政府項目的標準與以前完全不一樣了，一是對政府的財政實力要求提高，一是對平臺本身的資產規模要求提高了，“現在我們要求平臺必須發過公司債、企業債或中票這些公開債券，發過短融、私募債都不算，我們還在繼續醞釀提高融資平臺的準入標準，我了解的很多其他機構也都在醞釀。”
中央政府也是鼓勵城投公司進行市場化轉型以退出名單的，但具體怎么轉，一直沒有明確的政策指引，城投公司也就根據自己的理解和需求來。“監管的方式就是不斷地對平臺的融資渠道做出限制，提高要求，平臺自發做出轉型調整的出發點就是滿足這些新的條件，之所以整合資產是最主流的轉型方式，就是因為監管要求金融機構要按企業的融資標準去給平臺項目，就是要看評級、看資產、回款等等，以前完全不看現金流什么的，都經不起推敲的，大家心里都知道。” 一家信托公司項目人士對記者表示。
對于城投平臺真正的市場化轉型，接受21世紀經濟報道記者采訪的人士多表示悲觀，盡管監管上一再要求弱化城投平臺的政府色彩，但是城投公司不可能擺脫與地方政府之間千絲萬縷的聯系，
多年來，城投平臺飽受詬病的另一個問題即效益問題。據記者了解，城投公司人員編制大多與當地政府財政部門公務人員屬一套班子，甚至有些地方存在市長兼任城投平臺負責人的現象。城投公司的性質使其沒有動力重視經營效益。
鄭春榮曾對32家典型大型平臺2015年的財務報告進行分析，結果顯示，其平均凈資產收益率為1.69%，平均總資產報酬率為1.5%，盈利能力較低。并且，從政府補助占凈利潤的比重來看，有19家公司的政府補助占凈利潤比重超過50%，說明約六成融資平臺
實際上是虧損的，經過政府補貼的修飾才扭虧為盈。